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如何进一步完善我国的应急管理体制

发布时间:2019-09-28 14:35 来源:未知 编辑:admin

  国家的管理者面对社会发展应当不断思考的一个基本问题就是,如何更有效率地治理国家?而面对日益增多的突发事件,如何提高应急处置能力是考验政府执政能力的重要指标。

  国家应急管理能力的提高是社会经济发展的必然要求。随着全球化、信息化和现代化的发展,人们在享受便捷舒适生活的同时,社会生活环境正日益脆弱。应对各种突发事件的基础性工作是制度建设,国家的应急管理制度是依照宪法和法律规定所设立的从中央到地方政府及其机构的应急组织系统,及这个系统的运作规则。应急制度的完善就是通过修改法律法规或者是废止不合时宜的法律法规,创制能够符合应急管理事业发展需求的新制度的过程。

  我国的应急管理制度是与社会主义初级阶段的基本国情相适应的。尽管我国在应急响应、社会动员和恢复重建等方面已经建立起了有效的制度,但也应清醒地认识到,我国社会发展所处的历史阶段,决定了应急管理制度建设的水平仍处于起步阶段。完善我国的应急管理制度并使之成熟,我们就必须研究处理好以下几个方面的关系。

  第一,实践探索与理论先导的关系。国家应急管理制度体系基本形成后,我们就必须研究体系与时代条件的关系、体系与法规配置的关系、体系与本国特殊性的关系。要加强制度体系内部和谐的研究,防止制度之间的不协调,提高制度体系的整体质量。要不断深化对立法理论的认识,引领制度体系的完善。

  第二,坚持中国特色与借鉴西方制度的关系。在学习借鉴外国成功制度时,搞好其与我国已有制度之间的整合与协调甚为关键。我国现有的应急管理制度中存在一些对外国应急制度借鉴的痕迹。实际上除总体的法治力向的认同外,具体借鉴国外相关制度时,一定要与我国的国情相适应,避免舶来之后、演化之间,出现“橘枳之变”的情况。由于国家政治体制的不同,如果简单移植西方制度,则必然出现“南橘北枳”的现象;而操作层面的具体规则无需其他制度配合的“移植”,往往不易走样。

  第三,中央和地方权限的关系。社会发展使中央和地方的权限关系出现新的特点,地方人大和政府通过法规规章寻求地方自主权。事实上,有不少地方立法常常是突破中央法律进行符台当地实际的创新尝试,因而具有一定的合理性。如何观察这种法律位阶冲突?积极心态评价会认为是“良性”冲突,此后可能会成为全国立法的先行试验;消极心态则会认为是“不良”冲突,突破现行法律会影响国家法治的统。中央与地方立法权限在社会转型期,必须使法律成为调节府际关系的重要手段,以使中央立法权限范围确定后,地方立法权能结合当地经济社会发展灵活地使用。

  一个法治国家,如果没有有效的与灾害应对相关的法律,就很难在遭遇突发灾害和事件时提供灾害防护和事件处置的方法。有人认为:“应急管理不受法律限制,紧急情形下需要执行”,这种观点是不正确的。事实上极端的战争或紧急状态下政府的职权和活动,我国《宪法》、《国防动员法》和《戒严法》也都作了规定。

  宪法规定了全国人大有权“决定战争和和平的问题”,在全国人民代表大会闭会期间,如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况,全国人大常委会有权决定战争状态的宣布;决定全国总动员或者局部动员;决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态。国家主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定,宣布进入紧急状态,宣布战争状态,发布动员令。

  国防动员法规定,国家加强国防动员建设,建立健全与国防安全需要相适应、与经济社会发展相协调、与突发事件应急机制相衔接的国防动员体系,增强国防动员能力。

  《戒严法》规定,在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱,不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时,国家可以决定实行戒严。

  为有效应对各种突发事件,保障公民、企事业单位和社会组织的合法权益,我国已相继颁布了以《中华人民共和国突发事件应对法》为核心的应急管理法律35件,行政法规36件,部门规章55件,以及大量地方应急管理的法规和规章。特别是《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布实施,标志着我国应急管理法律体系趋于完备。《中华人民共和国突发事件应对法》明确了突发事件的概念及分类,规定了国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

  根据《宪法》的要求,国家采取任何涉及公民权利的行动都需要制定法律或法规,政府只有在有授权的情况下,才能够限制公民的基本权利,这是现代法治的基本理念。面对灾害,国家采取保护和预防的应对措施,也包括给在灾害中遭受伤害的公民提供帮助,是国家和政府保护公民的义务和责任。

  当然,国家进行灾害防护也是符合国家利益的,防止和应对灾害与国家利益息息相关,灾害发生会影响社会稳定甚至造成社会的大动荡。对于国家而言,最让国民丧失信心的莫过于国家无力预防和应对灾害。在灾害面前可以因为政府应对得当而使国家空前团结,也会因应对不当而使政局动荡。

  《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布实施,标志着我国政府应急管理制度建设基本实现了规范化、法制化。在自然灾害、安全生产、公共卫生和社会安全等领域形成了较为完善的制度体系。

  在应对自然灾害方面,以《水法》、《防洪法》、《森林法》、《草原法》、《地矿法》为骨干形成了制度体系。在水土矿藏资源管理方面建立了规划、开发利用,工程的保护、资源配置和节约使用、纠纷处理与执法监督检查、法律责任等制度。

  在此基础上国务院还制定了配套的条例使这些制度更加具体,易于执行。例如《防汛条例》规定,实行各级人民政府行政首长负责制;实行统一指挥,分级分部门负责;各有关部门实行防汛岗位责任制,并对防汛组织、防汛准备、防汛与抢险、善后工作、防汛经费、奖励与处罚作了详尽规定。此外,还有《水库大坝安全管理条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《防沙治沙法》、《人工影响天气管理条例》、《军队参加抢险救灾条例》。

  在应对地震灾害方面,国家制定了《防震减灾法》,规定了地震监测预报、地震灾害预防、地震应急、震后救灾与重建、法律责任等制度。配套的《破坏性地震应急条例》进一步明确了应急机构、应急预案、临震应急、震后应急、奖励和处罚等制度。因严重破坏性地震应急的需要,可以在灾区实行特别管制措施。

  在应对事故灾难方面,随着国家经济的高速发展,生产安全事故也呈多发态势,给人民生命和财产带来极大威胁,也严重影响了经济社会的健康发展。为此国务院制定了《生产安全事故报告和调查处理条例》,对于生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的分级、报告、调查处理、法律责任等方面作了规定。同时还制定了《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》,在环境污染事故、事故、国防科研生产事故的报告和调查处理方面也分别作了规定。在火灾预防方面,国家制定了《消防法》,规范了消防组织、灭火救援、监督检查、法律责任等。此外还有《建筑法》,国务院《矿山安全法实施条例》、《关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《煤矿安全监察条例》等。特别是在《国务院关于特大安全事故行政责任追究》中,规定地方人民政府主要领导人和政府有关部门正职负责人对特大安全事故的防范、发生有失职、凄职情形或者负有领导责任的,给予行政处分并依法追究刑事责任。此外还有国务院《建设工程质量管理条例》、《工伤保险条例》、《劳动保障监察条例》、《建设工程安全生产管理条例》等。

  在应对公共卫生事件方面,国家制定了《传染病防治法》,明确国家对传染病防治实行预防为主、防治结合、分类管理、依靠科学、依靠群众的方针,建立健全传染病防治的疾病预防控制、医疗救治和监督管理体系。国务院制定了《重大动物疫情应急条例》,规定重大动物疫情,按照属地管理的原则,实行政府统一领导、部门分工负责,逐级建立责任制,并具体确定了应急准备、监测、报告和公布、应急处理、法律责任等制度。此外,国务院还制定了“传染病防治法实施办法》和《突发公共卫生事件应急条例》等法规文件。

  在食品安全方面,国家制定了《食品安全法》,规定了食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品生产经营、食品检验、食品进出口、食品安全事故处置、监督管理、法律责任等制度。此外,还有《进出境动植物检疫法》、《动物防疫法》、《国境卫生检疫法》、《进出境动植物检疫法》、国务院的《植物检疫条例》、《国境卫生检疫法实施细则》等法规文件。

  在应对社会安全事件方面,国家制定了《集会法》,规范了在露天公共场所或者公共道路上以集会、游行、静坐等方式,表达要求、抗议或者支持、声援等共同意愿的活动。此外,还有《民族区域自治法》、《人民警察法》、《监狱法》、《中国人民银行祛》、《商业银行法》、《治安处罚法》、《刑法》、国务院的《信访条例》、《企业劳动争议处理条例》、《行政区域边界争议处理条例》、《营业性演出管理条例》等法规文件。

  这些法律法规确定的应急管理基本制度与中央政府部门制定的应急管理规章,省、直辖市、自治区及较大的市制定的有关政府应急管理的法规规章共同构成国家应急管理制度体系。

  在长期的应急管理实践中,我国逐步形成了由国务院统一领导,分部门按类别处置各类突发公共事件的应急管理制度。这些形成体系的制度有以下特点:

  我国应急管理的最高机构是国务院,由国务院统一领导各类突发事件的预防和处置工作。国务院办公厅设应急管理办公室,履行值守应急、信息汇总和综合协调职责,口常应急机构设在对口主管部门,成立临时应急管理机构,统一指挥和协调各部门、各地区的应急处置工作。

  按照突发事件的规模和范围实行分级管理。而对由地方为主处置的突发事件,国务院各部门应给予指导、协调和帮助,实行条块结合管理。

  国务院承担直接处置突发事件职责的部门,均设有相应的应急指挥机构、信息通讯系统、防灾设施装备、应急救援队伍,建立了监测预报体系、组织指挥体系和救援救助体系。

  在突发事件应对处置实践中,各级政府充分发挥了组织职能,凸显了政府应急管理水平的迅速提高。但同时也存在一些不足。具体表现为:

  首先是条块应急管理职权划分不够清晰,职责分工不够明确,造成在实践操作中常常出现部门间协调困难、行动衔接配合不到位等问题;其次是地方属地化管理的责任和授权不足,在应急实施中难于运行。

  以部门为基础的监测体系和风险评估较为有力,但因综合性的风险评估和趋势预测有所不足,缺乏科学的风险评估指标,也未形成风险评估指标体系。

  目前我国还存在应急信息报告的标准、程序、时限和责任不明确、不规范等问题,信息系统之间相互分割,缺乏互连互通和信息资源的共享,综合性信息分析和综合性信息平台建设有待加强。

  我国对全社会的应急教育、培训、演练、救灾善款的募捐和社会志愿者参与应急救援等均无系统法律,缺乏设计具体措施和要求,不利于实际操作。

  近年来我国的应急管理由传统单一行业、专业、领域中发生事故的应对、区域内常见事件的应对,迅速向现代的跨行业、专业、领域的突发事件应对与处置转变。传统应急管理的主要特点是面对的事件复杂性相对较低,应急中需要采取的技术手段和管理策略比较明晰,人们的认知角度比较单一。而现代应急管理的主要特点是所处理的突发事件多属于非常规复杂事件,事件的可预测性、可预报性很弱,几乎不可预控;技术和管理已经充分发展,使得应急变得更加快捷有效。因此要通过及时制定或修改法律来不断完善政府应急管理制度。

  完善我国应急管理法律制度的总体思路应当是:以宪法有关规定为统帅,在立法和法律执行的过程中,强调高效应急处置是政府法定责任的法治精神,总结突发事件应对法实施以来的经验,回应国家应急管理的实践要求,修改突发事件应对法以及相关的法律法规,确定与突发事件应对法相衔接的立法规划和年度计划,推广省级立法在应急制度建设方面的经验,推动国务院部委和地方政府通过规章规范的政府应急管理行为并使其缜密化,使国家应急管理制度更加适应社会政治、经济和文化的快速发展,保障人民各项权利。

  首先是进一步加强应急管理领导机构建设,更加有效地调动党、政府、军队和社会各种资源,负责本行政区域内灾害应对的总体协调,消除“条块分割”给灾害应对带来的羁绊。

  其次是加强各级政府应急管理办事机构建设。近一步强化各级政府“应急管理办公室”职能,协助政府全面加强对应急管理工作的统一领导和指挥协调。

  三是将应急管理工作重心下移。突发事件本身具有不确定性和紧急突发性,为防止应急响应不及时贻误战机,导致事件升级,增大处置成本和风险,要进一步强化属地管理、分级负责这一原则,让地方政府切实负起责任,在第一时间开展应急处置,努力将突发事件的损失和影响降到最低。

  首先是应急预案管理创新与行政合同相衔接。在未来的应急管理中,通过制定新法律创制行政合同制度,政府通过与非政府组织签订行政合同来约定双方在灾害应对中的权利义务关系以及合作分工,并将合同文本纳人应急预案。

  其次是在制定和修改法律时增加应急状态下行政程序和强制方式。适时修改行政程序法和行政强制法,增加应急状态下政府行使强制权力的方式,规定不同于常态的行政程序。

  首先是强化社会参与应急救灾的激励机制。《中华人民共和国突发事件应对法》规定,公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。突发事件发生地的村委会和其他组织应当组织群众开展自救互救,调动社区、非政府组织等力量在应急中发挥作用。

  其次是建立应急征用补偿等制度。建立专职救援队伍面向社会服务和参加社会救援的补偿政策、资金投入政策、工伤保险政策、指战员转岗安置政策等。

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